阿富汗戰爭~阿富汗的國家構建（一）：國族構建和政權建設的雙重任務
阿富汗的國家構建（一）：國族構建和政權建設的雙重任務原文引自: 中國海峽研究院
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8月31日，隨著空降82師師長克里斯多夫·多納休少將（Christopher Donahue）乘飛機離開
，最後一名美軍撤離阿富汗。美國總統拜登宣布長達20年的阿富汗戰爭結束。已經佔領阿
富汗大部分地區的塔利班在喀布爾舉行勝利遊行，慶祝外國軍隊的撤離。
不過塔利班如果想要長期執政，還面臨更多的任務，其中之一就是阿富汗的國家構建。當代
阿富汗是一個部落結合體，民族矛盾尖銳，地區衝突不斷，軍閥混戰不止，中央對地方沒有
控制，這是阿富汗共和國不旋踵而崩潰的重要原因。
一， “國家構建”的定義與阿富汗面臨的國家構建任務
學術界對“國家構建”缺乏一個準確的定義。這個提法即包括政權建設，也包括經濟發展、基
礎設施建、民族和解等領域。中文語境下的“國家”一詞對應英語中的多種表達，因此“國家構
建”也有不同的表達。澳大利亞學者科納·基恩（Conor Keane）認為要區分“nation building”和
“state building”。
前者偏重威斯特伐利亞體系下的政治化的民族的構建，重點在於在一個地區建立共同體，讓
居民產生對共同體和政治實體的認同。這是“國族”的構建（下文將nation building翻譯為“國
族構建”），需要從基層改造社會。後者偏重政權建設（下文將state building翻譯為“政權建
設”），在上層建立國家機器。在當代，這意味著要建立一個符合現代性的政權，建立遍及
全國的、享有高度合法性的、高效的政權機關。
同一民族在不同歷史時期也許會面臨不同的國家構建任務。以歐洲德意志民族為例，他們在
17世紀到19世紀主要面臨國族構建的任務。當時德意志地區存在數百個邦國，他們語言相近
、文化類似，在經濟上相互聯繫，但是沒有形成共同體。德意志的學者和政治家開始規劃統
一的德意志國家，首先需要確定這個尚不存在的政治實體的地理邊界、民族構成等問題。詩
人阿恩特提出只要講德語、信仰新教的地方都是德國。雖然以現在的觀點來看這不符合實際
，但是這反應了那個年代的人們的嘗試。
二次大戰過後，納粹的第三帝國被盟軍擊敗，德國再一次面臨國家構建的任務。此時德國已
經完成了國族構建，面臨的是政權建設的任務，即再造一個高合法性的、可以良好運轉的政
權。這一運動的最終結果就是持續至今的聯邦共和國（Bundesrepublik Deutschland）。從30
年戰爭的時代算起，德國國家構建的歷程持續了450年，所以國家構建通常需要經歷一個漫長
的歷史時期。
波士頓大學的人類學家巴菲爾德（Thomas Barfield）稱阿富汗的基層還是“中世紀的”部落體
制。部落的長老掌握權威，通過伊斯蘭教法維持秩序。人們的認同首先依附於村莊和部落，
然後依附於民族，最後依附於宗教，但是不會投射於喀布爾這個政治中心。國家機器的終端
無法深入基層，而在基層國家機器也缺乏權威。這是前現代社會的典型特徵。
因此當代阿富汗面臨著國族構建與政權建設的雙重任務。首先，它需要建立一個有效的、深
入基層的政治體系，需要擁有足夠的強制力，建立現代化的財政和稅收體系。其次，它需要
通過這套體制改造基層，讓民眾對共同體產生認同。對於阿富汗的政權來說，國家構建的兩
個方面應當是相輔相成的：通過構建國家機器，政權得以把終端植入基層；通過改造基層，
政權得以在社會紮根，提升合法性；之後政權可以把更多的資源投入基層，形成正反饋的循
環。
二， 阿富汗的國家構建歷程
從歷史的角度來看，阿富汗國家構建的歷程也持續了數百年，但是被數次打斷。本土勢力與
外國勢力一次又一次嘗試向阿富汗注入現代性，卻一次又一次失敗。
阿富汗地處中亞，在歷史上輪番被崛起於周邊的多個大國統治，獨立國家形成較晚。 1747年
，普什圖族巴拉克扎部落族長艾哈邁德·夏（Ahmad Shah）在坎大哈建立阿富汗王國。艾哈
邁德·夏將9位有權勢的部落首領納入宮廷，當代阿富汗的地理範圍第一次被置於一個本土政權
的統治之下。這被認為是統一的阿富汗國家的開端。不過除了統一政權外，這個國家缺乏更多
的現代性，也沒有推進國族構建的任務。艾哈邁德·夏的軍隊主要是部落民兵，以這支軍隊維護
統治。
1826年，多斯特·穆罕默德·汗繼位。 1839年，英國入侵阿富汗，史稱“第一次英國-阿富汗戰
爭”。裝備先進的英國軍隊很快擊敗多斯特，將流亡在外的王公沙舒賈（Shah Shuja）扶植上
位。英國的統治很快被推翻，多斯特1842年返回喀布爾。此時阿富汗已經四分五裂，多斯特
重新統一國家，直到1863年去世。謝爾·阿里·汗（Sher Ali Khan）6年後上位，更加全面地推
進國家構建的任務。他強化軍隊，加強中央集權，推行統一的法令，試圖建立統一的稅收體
系。現代政治學強調財政和稅收的基礎性地位，建立稅收體係是政權建設的重要步驟。這說
明謝爾·阿里·汗是一位有眼光的統治者。他還在全國建立道路等公共設施。
這些改革遭到了地方勢力的強力反對而舉步維艱。謝爾雖然掌握中央政權，但是力量不足以
改造阿富汗的基層。 1879年第二次英國-阿富汗戰爭爆發，這次由本土力量主導的國家構建
被迫中斷。
1881年，英國再次撤退，阿卜杜爾·拉赫曼·汗（Abdur Rahman Khan）上位。在拉赫曼的統
治期間，阿富汗政權建設和國族構建都推進了一大步：以部落民兵為主的武裝力量被改造成
了正規的常備軍，並且建立了後勤體系。在各民族的現代化過程中，軍隊通常是國族的產生
器：來自全國各地的居民被徵召入伍，接受統一的訓練，學習官方語言，為共同體作戰，成
為國家的公民。拉赫曼還建立了近代化的公務員體系、警察體系和教育系統，初級的福利體
系，還有統一的、通行全國的貨幣。
1919年，阿曼努拉·汗（Amanullah Khan）上位，他希望完成阿富汗現代國家的構建。他修
建道路，建立郵政體系，1922年首次編制國家預算。推動基礎教育被放在改革的核心。
1928年，阿富汗的學校裡有4萬名學生。一方面，這是阿曼努拉政權改革的成果，另一方面
，這也說明了改革的不易。阿曼努拉政權還通過了憲法，實行現代化的司法制度，試圖廢除
奴隸制和童工。澳大利亞學者阿明·賽克爾（Amin Saikal）認為這是阿富汗歷史上第一次有
統治者推動觸及基層的改革。
阿曼努拉的改革遭到了來自基層勢力的強烈反對，1929年不得不宣布退位。這說明在阿富
汗，部落勢力和宗教勢力比政權更強大的局面沒有根本改變。國家陷入短暫的內亂，納迪
爾·夏（Nadir Shah）上位，艱難地想要把現代化改革推進下去，直到1933年遇刺。穆罕默
德·扎希爾·夏上位（Mohammad Zahir Shah），阿富汗建立了銀行體系，開始嘗試建立君主
立憲制，1949年的大選產生了“自由議會”。
納迪爾國王延續了前任的現代化路線，也繼承了前任的不足之處：在政權建設上繼續推進
，在改造基層上裹足不前。站在首都喀布爾的視角，阿富汗已經具備相當程度的現代性，
這裡甚至還活躍著左翼政黨阿富汗人民民主黨。現代網絡上關於“曾經自由開放的喀布爾”
的照片都出自這個時期。但是站在農村，這裡的狀況和數百年前並無區別，部落族長通過
伊斯蘭教法維持統治。
1978年，阿富汗爆發“四月革命”，人民民主黨在蘇聯的支持下全面上台執政，建立“阿富
汗人民民主共和國”，要在阿富汗實行社會主義。與以前推動現代化改革的統治者一樣，
人民民主黨政權遭遇激烈的反抗，這導致1979年的蘇聯入侵。蘇聯希望支持人民民主黨
完成改革事業，動用它強大的軍事實力鎮壓一切反對派。直到1988年撤出，蘇聯損失5萬
士兵，造成124萬阿富汗人死亡（當時的人口約1200萬）。然而花費瞭如此大的代價之
，人民民主黨也沒有完成對阿富汗社會的改造。 1992年4月，人民民主共和國崩潰，僅
有的政權建設成果也失去了。
接下來是4年的內戰，1996年塔利班攻入喀布爾第一次掌權。塔利班拋棄了現代性的嘗
試，放棄了改造基層、構建統一國族的努力，以另一種思路來獲取統治的合法性和民眾
的認同，那就是全面推行伊斯蘭教法。 2001年10月，由於庇護“基地”恐怖組織而遭到
美國進攻，僅2個月就被推翻。
總而言之，從18世紀中葉到21世紀的250多年時間裡，不乏有開明的統治者或者統治集
團推動政權建設和國族構建。對於前者，阿富汗形成了統一國家，建立起了一套形式上
頗具現代性的國家機器。但是對於後者，觸及基層的改革都因為遭遇強大的反對而失敗
。因此阿富汗的國家機器無法深入基層真正發揮作用。隨著塔利班政權崩潰，阿富汗國
家構建的任務交到了美國和它扶植的阿富汗共和國手裡。
三， 美國的“軍閥戰略”
2001年10月7日，美國空軍和海軍航空兵對阿富汗塔利班目標發動空襲，持續20年的阿
富汗戰爭爆發。 11月9日，塔利班丟失北部重鎮馬扎里沙耶夫，13日丟失喀布爾。 12
月9日，塔利班從坎大哈撤退，政權最終崩潰。
流亡海外的頗普扎部落（Popalzai）首領哈米德·卡爾扎伊（Hamid Karzai）被美國選為
阿富汗臨時政府主席。阿富汗的現代化進程再一次開始。但是遺憾的是，美國既沒有意
識到政權建設和國族構建這2個任務的艱鉅性，也缺乏頂層設計。從事後來看，美國沒
有區分這兩個任務，把國家構建簡單等同於政權建設，而這個任務又被簡化為建立民
主體制，最終變成建立一套競爭性的選舉體制。
2004年，阿富汗有了新憲法，同時開展大選，卡爾扎伊當選總統。美國總統小布什將
之作為阿富汗完成國家構建的里程碑，和美國干涉成功的標誌。 2005年，阿富汗第一
次議會選舉。
不過美國沒有繼續阿富汗政府改造社會。阿富汗的基層依舊是部落體制，在縣和省這
一級，部落首領支持的軍閥大行其道，主要有阿卜杜勒·拉蘇爾·薩耶夫 (Abdul Rasul
Sayyaf)、賽義德·賈法爾（Sayyed Jaffar）、卡里姆·哈利利 (Karim Khalili)、塔吉克
族的伊斯梅爾·汗 (Ismail Khan)、和烏茲別克族的阿卜杜勒·拉希德·杜斯塔姆 (Abdul
Rashid Dostum)、坎大哈的閥古爾·阿格哈·希拉茲（Gul Agha Shirazi）等。
軍閥們反對卡爾扎伊政府任何整合國家和改造基層的措施，拒絕同喀布爾任命的地方
政府合作。鑑於軍閥們實際上掌握著地方的資源，地方政府成了空殼。 2004年，喀
布爾任命的赫斯特省長（Khost Province）因為軍閥的反對而被迫離任。
如果此時美軍幫助卡爾扎伊政府，局面也許可以挽回。美軍以推動反恐戰爭的名義
，公開與軍閥合作，儘管如此會損害喀布爾政權的權威，這被稱為“軍閥戰略”
(warlord strategy）。美軍甚至捲入軍閥內鬥，南部的一個部落首領帕夏·汗·扎德蘭
（Pacha Khan Zadran）宣稱他的對手是塔利班，成功地引導美軍發動空襲。
阿富汗的國家機器只存在於首都，在公路和鐵路的盡頭，政權也終止了。卡爾扎伊
因此被稱為“喀布爾市長”。喀布爾的政權甚至不知道國家的人口和分佈，因為阿富
汗歷史上首次也是唯一一次人口普查發生在1979年。新生的共和國在20年裡沒有進
行過一次全國人口普查。這讓現代化的財政和稅收體制在阿富汗無法存在，政府無
法從社會汲取資源，國家經濟高達90%屬於非正式部門，無法產生稅收。因此喀布
爾無法供養警察和軍隊，阿富汗國民軍和國家警察的經費幾乎全部來自美國的援助
。而沒有軍隊和警察支持，政府更加沒有力量打破地方勢力，構建現代國家，形成
負反饋的惡性循環。
存在了20年的阿富汗共和國政權建設和國族構建2個任務上都失敗了。雖然它建立
基本符合現代性標準的國家機器，但是只有一個框架，無法深入基層，但是沒能阿
富汗整合成一個共同體，在民眾之間建立起合法性。腐敗、低效、軍隊士氣低落是
這個問題的表現。它本建立在流沙之上，一旦失去外援即轟然倒塌。
1. Keane C. US Nation-Building in Afghanistan. Routledge:2016.
2. Barfield T. Afghanistan: A Cultural and Political History. Princeton University
Press:2012.
3. Saikal A. Modern Afghanistan: A History of Struggle and Survival. I.B.
Tauris:2006.
4. 這個政黨實行社會主義路線，中文互聯網說所謂的“阿富汗共產黨”指的正是它。
5. Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021 Quarterly
Report to Congress.(2021-07-30).
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.
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